Loi ALUR - Métropole = disparition des OPH communaux de la petite couronne



Loi ALUR et projet de Métropole du Grand Paris : Un bouleversement appelant la disparition avant 2017 des OPH communaux de la petite couronne.
Le cumul d’incertitude : deux lois en discussion ayant chacune leurs impacts. La conduite parallèle de deux réformes, l’une sur le logement et l’urbanisme, l’autre sur l’organisation des pouvoirs locaux en Île de France ouvre un champ d’incertitude rarement atteint pour les collectivités locales impliquées dans la gouvernance des outils publics du logement.
D’une part, la loi ALUR propose plusieurs mesures intéressant les OPH. La principale  est le rattachement obligatoire aux EPCI existant des OPH – jusqu’ici rattachés aux communes membres. Cette mesure est décrite à l’Article 52 du projet de loi.
Le texte d’exposé des motifs de l’article 52 est rédigé ainsi :
« L’article 52 prévoit que l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat soit systématiquement le premier échelon de collectivité de rattachement de l’office public d’habitat (OPH), y compris pour les organismes créés avant l’ordonnance n° 2007-137 du 1er février 2007. Par ailleurs, le préfet de département ou de région pourra à compter du 1er janvier 2017 mettre en demeure l’office et sa collectivité de rattachement d’opérer le changement de collectivité territoriale de rattachement, puis prononcer le rattachement de l’OPH communal à la nouvelle collectivité selon des modalités définies en décret en Conseil d’État. »
D’autre part, le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, tel qu’il ressort de son adoption à l’Assemblée Nationale le 19 juillet 2013 prévoit dans son article 12 :
« Il est créé au 1er janvier 2016 un établissement public de coopération intercommunale à statut particulier dénommé “La métropole du Grand Paris”», dans le périmètre duquel sont inclus, principalement, Paris et les départements de la petite couronne.
Cet EPCI, doté de la compétence Habitat et Logement, est lui même divisé en territoire comptant au minium 300 000 habitants qui sont animés par des Conseils de Territoire aux compétences voisines d’un d’arrondissement parisien.
Ce nouveau cadre légal, s’il venait à être confirmé par l’adoption définitive des deux projets de loi signifierait le rattachement au 1er janvier 2017 de tous les OPH communaux inclus dans le périmètre de l’EPCI « Métropole du Grand Paris » à ce dernier.
La métropole élaborera un « Plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement », faisant office de PLH. Conformément au cadre juridique des PLH, qu’il reprend, ce plan devra être territorialisé à la commune.
Sachant que le dernier PLH de Rennes Métropole, après plus 40 ans de politique de l’Habitat partagée entre les acteurs du territoire, a nécessité 30 mois de travail et l’organisation de plus de 200 réunions de travail pour 34 communes, on peut s’interroger sur la mise en commun d’objectifs territorialisés par plus de 120 communes qui ne veulent pas toutes travailler ensembles.
De plus, l’architecture de l’EPCI parisien n’est pas prise en compte par la loi ALUR qui prévoit que les EPCI élaborent un PLU intercommunal tenant lieu de Plan Local de l’Habitat (PLH) et de Plan de Déplacement Urbain (PDU). En effet si l’approbation du plan local de l’urbanisme élaboré par le conseil de territoire sera le fait de la métropole, il n’est pas fait référence à la nouvelle définition du PLU dans le texte actuel.
Ce « Plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement » débouchera sur une gestion métropolitaine de la demande de logement social, car suite à l’adoption d’un PLH, les EPCI seront dans l’obligation d’élaborer un « plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs » prévu par la loi ALUR duquel découlera « la conclusion de conventions pour la mise en œuvre du plan entre les différents acteurs de la gestion de la demande de logement social et de l’information du public et des demandeurs ».
Ainsi, la commune perdra toute influence directe sur la politique de peuplement de son Office.
La mise en place en Île de France de l’enregistrement unique a de fait créé une impossibilité à estimer le nombre de demandeurs dans le périmètre de l’EPCI Métropole du Grand Paris, mais on peut raisonnablement estimer le nombre de demandeur à 400/450 000 pour 770 000 logements. L’impact positif ou négatif d’une telle concentration de la « gestion de la demande » ne semble pas avoir été évalué en termes de faisabilité et de fiabilité.
Une concrétisation difficile à concevoir.
S’il était maintenu, le nouveau cadre légal supposerait un rattachement de tous les OPH, soit 37 organismes (34 rattachés à une commune et 3 rattachés à des EPCI), entre le 1er janvier 2016 et le 1 er janvier 2017. Sans modification du CCH, les OPH ne peuvent être rattachés aux « Conseils de Territoire » qui ne sont pas des EPCI.
L’EPCI métropolitain serait ainsi conduit à gérer près de 170 000 logements issus des OPH communaux et les 120 000 logements de Paris Habitat, OPH rattaché à la ville et non au département. Le total de 290 000 logements constituerait le premier « groupe » d’HLM devant le Groupe SNI (275 000) ou le Groupe 3F (190 000).
Outre l’interrogation sur la pertinence d’une telle concentration, on doit s’interroger sur l’organisation territoriale qu’elle suppose, sur l’éloignement des centres de décision par rapport aux enjeux locaux, les surcoûts de structure qu’elle entraînera, les réductions de personnel, gestion de proximité, etc.
Compte tenu de la non-disparition des départements, les 3 OPH départementaux pourraient ne pas être touché par ce dispositif.
On pourrait donc imaginé une fusion « volontaire » par absorption des OPH communaux par les OPH départementaux dans le but d’échapper à une direction lointaine de l’EPCI du Grand Paris.
Reste le « cas » de l’Opievoy (Office public interdépartemental de l'Essonne, du Val d'Oise et des Yvelines), seul office interdépartemental dont les départements de rattachement sont situés hors du territoire de l’EPCI métropolitain et dont le mode de gouvernance a montré les limites et les insuffisances mais qui conservera son statut d’exception.
L’enjeu pour les communes.
Face à ces incertitudes majeures, la stratégie des OPH communaux peut s’orienter dans deux directions opposées.
La première est celle de l’attente. Elle consiste à ne pas agir tant que les deux projets de lois ne sont pas définitivement adoptés puis adapter sa stratégie en toute connaissance du nouveau cadre légal qui sera celui du « Grand Paris ».
La seconde attitude, que nous préconisons, est celle d’une stratégie de très forte ambition tant dans le domaine de la rénovation du patrimoine (ou de sa restructuration) que dans celle d’un développement immobilier ambitieux.
En effet, en présence d’un risque fort de transformation (fusion, rattachement, disparition, etc.), la stratégie formulée pour l’OPH pourra être reprise par la Commune et servir de base de discussion avec de nouveaux interlocuteurs.
Pour le changement de collectivité de rattachement et/ou la fusion avec d’autres organismes, la stratégie de l’OPH pourra être reformulée en exigence politique vis-à-vis du nouvel ensemble.
Pour l’élaboration du Plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, la demande de la Commune sera d’intégrer dans le plan d’action de ce dernier la stratégie définie pour l’OPH.
La résorption des incertitudes prévue pour l’automne
Le texte concernant la métropole du Grand Paris a été adopté en vote solennel le 23 juillet. Il est probable (et il est à espérer) que les discussions prochaines au Sénat qui se tiendront sans doute à la rentrée pointent certaines difficultés opérationnelles dans la mise en œuvre d’un EPCI tel que celui de la Métropole du Grand Paris.
De plus, les travaux en commission sur le projet de loi ALUR sont programmés à l’Assemblée Nationale entre les 23 et 26 juillet avant une reprise des travaux à la rentrée, ils aborderont peut-être la difficile articulation entre ALUR et Grand Paris.
Ce n’est donc pas avant le dernier trimestre 2013 que les incertitudes seront levées.

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