"La rénovation urbaine est loin d'être le succès incontestable qu'on nous vend"

14 mai 2013 - dans Côté quartiers, le blog des qp par Ixchel Delaporte, journaliste à l'Huma

Renaud Epstein est maître de conférence en science politique à l'université de Nantes. Il est l'auteur de "La rénovation urbaine, démolition-reconstruction de l'Etat". Son livre vient de paraître aux Presses de Sciences Po.

La rénovation urbaine, telle qu'elle a été menée depuis 2004, est-elle un échec ?

A l’aune des objectifs définis dans la loi, c’est effectivement un échec. Le programme de démolition-reconstruction qui devait finir en 2008 ne sera qu’à moitié réalisé en 2015, et ces réalisations n’ont pas abouti au rétablissement de la mixité sociale attendu. Si on examine plus finement chaque ville, en considérant les objectifs poursuivis quartier par quartier, le bilan est plus contrasté et surtout incertain faute d’évaluation sérieuse. Les instruments nécessaires pour mesurer l’impact de la rénovation urbaine n'ont jamais été mis en place. Cela n’a pourtant pas empêché les acteurs de cette politique d’affirmer son "succès incontestable", multipliant les campagnes de communication sur ce thème et parvenant ainsi à éviter toute mise en débat de la rénovation urbaine pendant près de 10 ans.

Les quartiers de la rénovation ont bénéficié de mannes substentielles. Dans le même temps, on a assisté à un retrait progressif du droit commun dans ces territoires. Comment analysez-vous cela ?

La rénovation urbaine a effectivement permis des investissements colossaux dans des quartiers qui avaient été longtemps délaissés. Outre les interventions sur les espaces publics et les logements, d’importants programmes de restructuration ou de construction d’équipements collectifs ont été menés. Mais ces opérations ont moins été pensées pour répondre aux besoins des résidents que pour attirer des habitants et des usagers de l’extérieur, dans un double objectif de mixité sociale et de prévention situationnelle (prévention de la délinquance par l'aménagement urbain). Et surtout, l’effort s’est limité à l’investissement, sans lien avec les autres volets de la politique de la ville dont les moyens ont été rognés. Les équipements et les services publics des quartiers n’ont pas bénéficié de budgets de fonctionnement supplémentaires. Au contraire, dans de nombreuses villes, les élus estiment qu'ils ont déjà beaucoup donné pour ces quartiers et choisissent de privilégier, dans leurs politiques de droit commun, d’autres quartiers. Il en va de même du côté de nombreuses institutions qui, dans un contexte de restriction budgétaire et de faible mobilisation politique des habitants des quartiers populaires, tendent à mobiliser prioritairement leurs crédits ordinaires vers les quartiers ne bénéficiant pas des crédits spécifiques de la politique de la ville.

Les démolitions étaient-elles un critère pour entrer dans la liste des quartiers en rénovation urbaine ?

Juridiquement non. Mais en pratique, les maires et les bailleurs sociaux ont été incités à démolir massivement. Pendant la phase d’élaboration locale puis d’instruction nationale des projets, le message qui leur était adressé par le ministre, les responsables de l’ANRU ou les représentants du 1% logement était toujours le même : "soyez plus ambitieux", "faites des signes forts de changement", "démolissez plus". L’incitation était aussi financière : le règlement de l’ANRU prévoit des taux de subvention très favorables pour les démolitions. Les bailleurs sociaux ont profité de l'aubaine pour revaloriser leur patrimoine, en remplaçant à bon compte des immeubles dégradés par de nouvelles constructions. Quant aux élus locaux, ils étaient face à une alternative simple : soumettre des projets qui respectaient les attentes de l'ANRU (dont les démolitions massives), ou voir leur candidature stagner dans la file d'attente.

Dans un sondage réalisé par le CSA pour l'Anru, il apparaît que 91% des habitants ayant bénéficié d’un logement neuf sont satisfaits. Cela vous surprend-t-il ?

C’est devenu l’argument central des promoteurs de la rénovation urbaine : les élus de tout bord célèbrent cette politique et les sondages réalisés auprès des habitants renvoient des niveaux de satisfaction record. Bref, les objectifs assignés à la rénovation urbaine n’ont pas été atteints, mais ceux qui en ont bénéficié semblent satisfaits. C’est déjà ca et ce n’est pas très surprenant : des quartiers avaient été abandonnés, des immeubles n’étaient plus entretenus depuis des décennies. La rénovation urbaine a permis d’améliorer le cadre de vie et les conditions de logements de nombreux habitants des quartiers populaires. C’est particulièrement le cas des ménages qui ont été relogés dans des constructions neuves, beaucoup moins de ceux auxquels on a imposé deux ou trois déménagements successifs au fil d’opérations-tiroirs, et qui finissent leur parcours dans des immeubles tout aussi dégradés qu’au départ.

Y a-t-il des perdants de la rénovation urbaine ?

Tous les habitants des quartiers visés par la rénovation urbaine n’en ont pas tiré les mêmes bénéfices, mais dans l’ensemble il y a plus de gagnants que des perdants. Les vrais perdants sont à l’extérieur de ces quartiers. Ce sont d’abord les habitants des autres quartiers populaires qui, eux, n’ont pas bénéficié d’une amélioration de leur cadre de vie. Au contraire, ils ont pu souffrir du désinvestissement des pouvoirs publics, dont l’attention et les financements étaient concentrés sur les grands projets de la rénovation urbaine. Il y a ensuite tous les ménages en attente de logement social. Les démolitions ayant précédé les reconstructions, il a fallu mobiliser le parc existant pour reloger les locataires des immeubles démolis, qui sont devenus ultra-prioritaires dans les attributions HLM. Ce qui s’est traduit, pour tous les autres, par le ralentissement voir le gel des files d’attente, en particulier pour les grandes familles à bas revenus qui sont les grandes perdantes de la rénovation urbaine. Car ce sont surtout des grands logements à bas loyers qui sont démolis, pour être remplacés par des petits logements plus chers. De fait, il s'agit souvent d'écarter les familles nombreuses issues des vagues d'immigration récente, qui n’ont d’autre choix que de se reporter vers le parc privé, dans des conditions de sur-occupation et d’insalubrité intolérables.

Le monde HLM est-il gagnant ?

Depuis 1975, le mouvement HLM a multiplié les appels à l'Etat pour qu’il finance les démolitions. Personne n'aime moins les grands ensembles que les HLM ! Bartolone en 1999 puis Borloo en 20003 ont répondu à leurs attentes, en orientant des milliards d’euros vers les opérations de démolition-reconstruction. Le monde HLM a donc gagné. Mais les gains se sont réduits avec le temps. Depuis 2009, l’Etat a cessé de financer l’ANRU, imposant au 1% logement puis aux HLM des contributions supplémentaires pour compenser son retrait.

D'après vous, le financement de l'ANRU 2 est-il menacé ?

Avant d’envisager un ANRU2, il faut déjà boucler le 1 ! Le budget de l’ANRU est quasi-exclusivement alimenté par le 1% logement, auquel l’Etat a imposé en 2012 de nouvelles contributions financières. Pour tenir ses engagements, notamment celui de verser 800 millions d’euros par an à l’ANRU entre 2013 et 2015, le 1% va être obligé d'emprunter 3 milliards d'euros. C’est de la cavalerie budgétaire, de mauvais augure pour le financement d’un ANRU2.

Entretien réalisé par I.D